政策法規
—— POLICY ——
04
2023
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國家發展改革委 住房城鄉建設部關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（發改投資規〔2019〕515號）
各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改革委，各省、自治區住房和城鄉建設廳、直轄市住房和城鄉建設（管）委、北京市規劃和自然資源委、新疆生產建設兵團住房和城鄉建設局：
為深化投融資體制改革，提升固定資產投資決策科學化水平，進一步完善工程建設組織模式，提高投資效益、工程建設質量和運營效率，根據中央城市工作會議精神及《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19號）等要求，現就在房屋建筑和市政基礎設施領域推進全過程工程咨詢服務發展提出如下意見。
一、充分認識推進全過程工程咨詢服務發展的意義
改革開放以來，我國工程咨詢服務市場化快速發展，形成了投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等專業化的咨詢服務業態，部分專業咨詢服務建立了執業準入制度，促進了我國工程咨詢服務專業化水平提升。隨著我國固定資產投資項目建設水平逐步提高，為更好地實現投資建設意圖，投資者或建設單位在固定資產投資項目決策、工程建設、項目運營過程中，對綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求日益增強。這種需求與現行制度造成的單項服務供給模式之間的矛盾日益突出。
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，深化工程領域咨詢服務供給側結構性改革，破解工程咨詢市場供需矛盾，必須完善政策措施，創新咨詢服務組織實施方式，大力發展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務模式。特別是要遵循項目周期規律和建設程序的客觀要求，在項目決策和建設實施兩個階段，著力破除制度性障礙，重點培育發展投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢，為固定資產投資及工程建設活動提供高質量智力技術服務，全面提升投資效益、工程建設質量和運營效率，推動高質量發展。
二、以投資決策綜合性咨詢促進投資決策科學化
（一）大力提升投資決策綜合性咨詢水平。投資決策環節在項目建設程序中具有統領作用，對項目順利實施、有效控制和高效利用投資至關重要。鼓勵投資者在投資決策環節委托工程咨詢單位提供綜合性咨詢服務，統籌考慮影響項目可行性的各種因素，增強決策論證的協調性。綜合性工程咨詢單位接受投資者委托，就投資項目的市場、技術、經濟、生態環境、能源、資源、安全等影響可行性的要素，結合國家、地區、行業發展規劃及相關重大專項建設規劃、產業政策、技術標準及相關審批要求進行分析研究和論證，為投資者提供決策依據和建議。
（二）規范投資決策綜合性咨詢服務方式。投資決策綜合性咨詢服務可由工程咨詢單位采取市場合作、委托專業服務等方式牽頭提供，或由其會同具備相應資格的服務機構聯合提供。牽頭提供投資決策綜合性咨詢服務的機構，根據與委托方合同約定對服務成果承擔總體責任；聯合提供投資決策綜合性咨詢服務的，各合作方承擔相應責任。鼓勵納入有關行業自律管理體系的工程咨詢單位發揮投資機會研究、項目可行性研究等特長，開展綜合性咨詢服務。投資決策綜合性咨詢應當充分發揮咨詢工程師（投資）的作用，鼓勵其作為綜合性咨詢項目負責人，提高統籌服務水平。
（三）充分發揮投資決策綜合性咨詢在促進投資高質量發展和投資審批制度改革中的支撐作用。落實項目單位投資決策自主權和主體責任，鼓勵項目單位加強可行性研究，對國家法律法規和產業政策、行政審批中要求的專項評價評估等一并納入可行性研究統籌論證，提高決策科學化，促進投資高質量發展。單獨開展的各專項評價評估結論應當與可行性研究報告相關內容保持一致，各審批部門應當加強審查要求和標準的協調，避免對相同事項的管理要求相沖突。鼓勵項目單位采用投資決策綜合性咨詢，減少分散專項評價評估，避免可行性研究論證碎片化。各地要建立并聯審批、聯合審批機制，提高審批效率，并通過通用綜合性咨詢成果、審查一套綜合性申報材料，提高并聯審批、聯合審批的操作性。
（四）政府投資項目要優先開展綜合性咨詢。為增強政府投資決策科學性，提高政府投資效益，政府投資項目要優先采取綜合性咨詢服務方式。政府投資項目要圍繞可行性研究報告，充分論證建設內容、建設規模，并按照相關法律法規、技術標準要求，深入分析影響投資決策的各項因素，將其影響分析形成專門篇章納入可行性研究報告；可行性研究報告包括其他專項審批要求的論證評價內容的，有關審批部門可以將可行性研究報告作為申報材料進行審查。
三、以全過程咨詢推動完善工程建設組織模式
（一）以工程建設環節為重點推進全過程咨詢。在房屋建筑、市政基礎設施等工程建設中，鼓勵建設單位委托咨詢單位提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務，滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協同性。全過程咨詢單位應當以工程質量和安全為前提，幫助建設單位提高建設效率、節約建設資金。
（二）探索工程建設全過程咨詢服務實施方式。工程建設全過程咨詢服務應當由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施。由多家咨詢單位聯合實施的，應當明確牽頭單位及各單位的權利、義務和責任。要充分發揮政府投資項目和國有企業投資項目的示范引領作用，引導一批有影響力、有示范作用的政府投資項目和國有企業投資項目帶頭推行工程建設全過程咨詢。鼓勵民間投資項目的建設單位根據項目規模和特點，本著信譽可靠、綜合能力和效率優先的原則，依法選擇優秀團隊實施工程建設全過程咨詢。
（三）促進工程建設全過程咨詢服務發展。全過程咨詢單位提供勘察、設計、監理或造價咨詢服務時，應當具有與工程規模及委托內容相適應的資質條件。全過程咨詢服務單位應當自行完成自有資質證書許可范圍內的業務，在保證整個工程項目完整性的前提下，按照合同約定或經建設單位同意，可將自有資質證書許可范圍外的咨詢業務依法依規擇優委托給具有相應資質或能力的單位，全過程咨詢服務單位應對被委托單位的委托業務負總責。建設單位選擇具有相應工程勘察、設計、監理或造價咨詢資質的單位開展全過程咨詢服務的，除法律法規另有規定外，可不再另行委托勘察、設計、監理或造價咨詢單位。
（四）明確工程建設全過程咨詢服務人員要求。工程建設全過程咨詢項目負責人應當取得工程建設類注冊執業資格且具有工程類、工程經濟類高級職稱，并具有類似工程經驗。對于工程建設全過程咨詢服務中承擔工程勘察、設計、監理或造價咨詢業務的負責人，應具有法律法規規定的相應執業資格。全過程咨詢服務單位應根據項目管理需要配備具有相應執業能力的專業技術人員和管理人員。設計單位在民用建筑中實施全過程咨詢的，要充分發揮建筑師的主導作用。
四、鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務市場化發展
（一）鼓勵多種形式全過程工程咨詢服務模式。除投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢外，咨詢單位可根據市場需求，從投資決策、工程建設、運營等項目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務組合或同一階段內不同類型咨詢服務組合。鼓勵和支持咨詢單位創新全過程工程咨詢服務模式，為投資者或建設單位提供多樣化的服務。同一項目的全過程工程咨詢單位與工程總承包、施工、材料設備供應單位之間不得有利害關系。
（二）創新咨詢單位和人員管理方式。要逐步減少投資決策環節和工程建設領域對從業單位和人員實施的資質資格許可事項，精簡和取消強制性中介服務事項，打破行業壁壘和部門壟斷，放開市場準入，加快咨詢服務市場化進程。將政府管理重心從事前的資質資格證書核發轉向事中事后監管，建立以政府監管、信用約束、行業自律為主要內容的管理體系，強化單位和人員從業行為監管。
（三）引導全過程工程咨詢服務健康發展。全過程工程咨詢單位應當在技術、經濟、管理、法律等方面具有豐富經驗，具有與全過程工程咨詢業務相適應的服務能力，同時具有良好的信譽。全過程工程咨詢單位應當建立與其咨詢業務相適應的專業部門及組織機構，配備結構合理的專業咨詢人員，提升核心競爭力，培育綜合性多元化服務及系統性問題一站式整合服務能力。鼓勵投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等企業，采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢。
五、優化全過程工程咨詢服務市場環境
（一）建立全過程工程咨詢服務技術標準和合同體系。研究建立投資決策綜合性咨詢和工程建設全過程咨詢服務技術標準體系，促進全過程工程咨詢服務科學化、標準化和規范化；以服務合同管理為重點，加快構建適合我國投資決策和工程建設咨詢服務的招標文件及合同示范文本，科學制定合同條款，促進合同雙方履約。全過程工程咨詢單位要切實履行合同約定的各項義務、承擔相應責任，并對咨詢成果的真實性、有效性和科學性負責。
（二）完善全過程工程咨詢服務酬金計取方式。全過程工程咨詢服務酬金可在項目投資中列支，也可根據所包含的具體服務事項，通過項目投資中列支的投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等費用進行支付。全過程工程咨詢服務酬金在項目投資中列支的，所對應的單項咨詢服務費用不再列支。投資者或建設單位應當根據工程項目的規模和復雜程度，咨詢服務的范圍、內容和期限等與咨詢單位確定服務酬金。全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取。全過程工程咨詢單位應努力提升服務能力和水平，通過為所咨詢的工程建設或運行增值來體現其自身市場價值，禁止惡意低價競爭行為。鼓勵投資者或建設單位根據咨詢服務節約的投資額對咨詢單位予以獎勵。
（三）建立全過程工程咨詢服務管理體系。咨詢單位要建立自身的服務技術標準、管理標準，不斷完善質量管理體系、職業健康安全和環境管理體系，通過積累咨詢服務實踐經驗，建立具有自身特色的全過程工程咨詢服務管理體系及標準。大力開發和利用建筑信息模型（BIM）、大數據、物聯網等現代信息技術和資源，努力提高信息化管理與應用水平，為開展全過程工程咨詢業務提供保障。
（四）加強咨詢人才隊伍建設和國際交流。咨詢單位要高度重視全過程工程咨詢項目負責人及相關專業人才的培養，加強技術、經濟、管理及法律等方面的理論知識培訓，培養一批符合全過程工程咨詢服務需求的綜合型人才，為開展全過程工程咨詢業務提供人才支撐。鼓勵咨詢單位與國際著名的工程顧問公司開展多種形式的合作，提高業務水平，提升咨詢單位的國際競爭力。
六、強化保障措施
（一）加強組織領導。國務院投資主管部門負責指導投資決策綜合性咨詢，國務院住房和城鄉建設主管部門負責指導工程建設全過程咨詢。各級投資主管部門、住房和城鄉建設主管部門要高度重視全過程工程咨詢服務的推進和發展，創新投資決策機制和工程建設管理機制，完善相關配套政策，加強對全過程工程咨詢服務活動的引導和支持，加強與財政、稅務、審計等有關部門的溝通協調，切實解決制約全過程工程咨詢實施中的實際問題。
（二）推動示范引領。各級政府主管部門要引導和鼓勵工程決策和建設采用全過程工程咨詢模式，通過示范項目的引領作用，逐步培育一批全過程工程咨詢骨干企業，提高全過程工程咨詢的供給質量和能力；鼓勵各地區和企業積極探索和開展全過程工程咨詢，及時總結和推廣經驗，擴大全過程工程咨詢的影響力。
（三）加強政府監管和行業自律。有關部門要根據職責分工，建立全過程工程咨詢監管制度，創新全過程監管方式，實施綜合監管、聯動監管，加大對違法違規咨詢單位和從業人員的處罰力度，建立信用檔案和公開不良行為信息，推動咨詢單位切實提高服務質量和效率。有關行業協會應當充分發揮專業優勢，協助政府開展相關政策和標準體系研究，引導咨詢單位提升全過程工程咨詢服務能力；加強行業誠信自律體系建設，規范咨詢單位和從業人員的市場行為，引導市場合理競爭。
國家發展改革委
住房城鄉建設部
2019年3月15日